一、政策背景

2015年，中共中央、国务院发布《关于深化国有企业改革的指导意见（中发〔2015〕22号），对国有企业工资总额管理提出了新要求，实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度，提出“一适应、两挂钩”的工资决定和正常增长机制。

2018年5月，为了进一步突破国有企业工资决定机制市场化分配程度不高、分配秩序不够规范、监管体制尚不健全等问题，国务院发布了《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》（国发〔2018〕16号），首次提出了国有企业要“完善工资与效益的联动机制”，对22号文持续深化。

2018年12月，国务院国资委发布《中央企业工资总额管理办法》（国资委令第39号)，明确规定中央企业工资总额预算采取效益决定、效率调整、水平调控原则，强调企业作为内部分配的责任主体，持续深化内部三项制度改革，构建企业内部“管理人员能上能下”、“员工能进能出”、“收入能增能减”的市场化劳动用工和收入分配管理机制。

 其后各省国资委出台了实施意见，进行细化落实，2019年《广东省人民政府关于改革国企业工资决定机制的实施意见》（粤府〔2019〕5号）发布；随后，市区两级按照自身的实际情况，发布了落地文件，如《广州市国资委监管企业工资总额管理办法（试行）的通知》（穗国资考核〔2019〕43号）、《佛山市人民政府关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》（佛府〔2020〕8号）。

二、政策思路

1. 确定工资总额基数。工资总额预算基数在各地市文件中所占篇幅较少，但却是确定工资总额非常关键的内容。工资总额预算数=工资总额预算基数×（1+工资总额增长率）。工资总额决定机制的核心内容实际上是计算得出工资总额增长率，但结合公式可以看出，在一定程度上，预算基数的确定方式更能影响工资总额最终预算数额。一般来说，企业初期需要一事一议确定薪酬总额，企业进入正轨后，可以根据上年或前三年的情况取平均数或最高数或加权平均数，具体方式的选取，可通过结合企业所处的发展阶段和战略规划情况进行预测。同时，企业在实践中也可以通过开展市场水平对标的方式，根据劳动力的市场价位，调整工资水平“先天不足”的问题，建立定期薪酬对标的常态化的管理机制，保证企业核心岗位的竞争力。

2. 确定总额联动指标。联动指标分为三大类，决定指标、调节指标和调控指标。第一，经济指标为决定指标，根据企业的类型不同，又有所区别，如城投公司部分子公司为政府做代建，使用财政资金、没有营收和利润，无法选择经济指标，只能以任务完成指标等作为联动决定指标。第二，调节指标，引导企业控制用工成本和用工总量，在决定指标的影响下略微调整，主要通过劳动生产率和人工成本投入产出效率进行调节；第三，调控指标体现了公平性的原则，锁定工资总额增长区间，保证相对公平和调节过大的收入差距，包括封顶保底、内部部门水平调控等机制。封顶是指按照政策规定，国有企业工资总额的增长幅度可在不超过经济效益增长幅度范围内确定中央企业的工资总额增幅可在不超过利润总额增幅的范围内确定。保底是指虽然并非所有地区都对国有企业工资总额的下降下限进行了规定，但从已有的政策来看，当年的工资总额下降幅度一般设置了下限。内部部门水平调控是指集团总部职工平均工资增幅原则上应当低于全部职工平均工资增幅。调控指标的设置有些地区是设置了绩效调节系数、有些地区是设置了加减分项等。

3. 确定内部分配机制。涉及三个领域，第一，各个子公司之间的分配。集团在取得工资总额之后，需要确定集团内部工资总额的分配机制；第二，班子的薪酬绩效。在不同的业绩下，班子的长效激励不同；第三，员工的薪酬绩效。按照文件精神，原则上是以岗位价值评估为依据，考虑企业的战略、薪酬策略、绩效与支付能力等，做好内部分配。

三、项目案例

某商业公司，下设4家子公司，全部为经营性企业，需要确定工资总额。第一，确定岗位编制，做好基础工作。通过对标和工作量核算等，确定公司的岗位体系和编制，现在的工资总额是否对应了较少的人员，因此要考虑人员到位后的工资总额，在改革时一并申请到位。

第二，确定工资总额，明确子公司之间的分配。（1）设置联动指标，选择了效益指标-利润总额，行业指标-成本费用利润率，劳动生产率指标-人均利润率。（2）根据业绩，确定每个公司的工资总额增长，各子公司根据测算，四家公司工资总额的增长率分别为-2%、4%、5%、11%，每家子公司的增长率不同，但是加总工资总额不突破集团的工资总额。

第三， 薪酬绩效设计，做好本级员工的分配。第一，薪酬水平设计。通过岗位对标，岗位战略重要度评估、集团薪酬策略等相结合，确定薪酬水平。第二，薪酬结构设计。不同岗位类型，薪酬结构不同，如业务部门按照基本薪酬、福利津贴、绩效工资、年终奖、超额奖金设计；职能部门则取消超额激励；业务部门的超额激励采取分段提取的模式。不同岗位级别，薪酬结构不同，如基层岗位重视保障，基本薪酬要占比80%，中层重视绩效，则基本薪酬占比60%。

很多集团的情况比较复杂，比如可能涉及财政资金项目的代建，属于公益类企业；涉及某些市政业务，属于功能类企业；还有市场化转型，又有部分经营类企业，此类集团工资总额确定和内部分配必须考虑平衡问题，否则内部的人才流动和激励会出现问题。

四、总结

总的来说，国有企业工资总额管理朝着市场化、“分类分级”、灵活高效的方向发展。全国大部分省市地区也纷纷出台了对监管企业的工资总额管理新办法和细则，对工资总额管控方式、挂钩指标、调控机制和水平等做了明确的规定，同时也对国有企业探索更加灵活高效、符合市场规律的工资总额管理方式提出了新的要求。实践当中，结合企业的实际情况，工资总额的联动方式也在不断探索更为合理可操作的形式，从实践出发持续加大改革的深度、力度与创新度。